Carlos J. Sarmiento Sosa
Miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal
Beatrice Sansó de Ramírez
Abogado Summa cum laude de la Universidad Católica Andrés Bello. Profesora de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela y de la Universidad Católica Andrés Bello

“Los medios de impugnación en el derecho constitucional y contencioso administrativo venezolano”

Presentación ante el Instituto Panamericano de Derecho Procesal en su XVII Encuentro Panamericano de Derecho Procesal, los días 17, 18 y 19 de marzo de 2004 en Barranquilla, República de Colombia, en homenaje al profesor Dante Barrios de Angelis

“Los medios de impugnación en el derecho constitucional y contencioso administrativo venezolano”.

SUMARIO

Introducción. 1. La revisión constitucional como recurso y como potestad de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del Tribunal Supremo de Justicia. 1.1. La revisión como potestad de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. 1.2. Alcances de la revisión constitucional. 2. Las acciones de impugnación en el Contencioso Administrativo. 2.1. El recurso contencioso administrativo de anulación. 2.2. El recurso contencioso administrativo de anulación y de condena. 2.3. Las demandas contra la Administración Pública. 2.4. El contencioso administrativo de interpretación. 2.5. El contencioso administrativo acumulado de amparo y de anulación. 2.6. El recurso contencioso administrativo por conflicto de autoridades. 2.7. El recurso contencioso administrativo de Carencia, Abstención o Negativa, o contra las conductas omisivas de la Administración. 2.8. El recurso contencioso administrativo conjunto con acción de amparo constitucional. 3. Los tribunales contencioso administrativos.

INTRODUCCIÓN
Esta presentación tiene por objeto exponer los medios de impugnación en el derecho constitucional y contencioso administrativo en el marco de la legislación venezolana, mediante una relación matizada de cada uno de ellos y en un orden doctrinario que permite su fácil apreciación por parte del lector.

En primer término, comenzaremos con la revisión constitucional prevista en el ordinal 10° del artículo 336 de la Constitución, cuya competencia corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la cual tiene la “voz última” en materia de interpretación constitucional, tal como lo dispone el artículo 335 de la Carta Magna. Dada su novedad, y el auge que ha tenido desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, serias críticas se han formulado a la mencionada Sala, lo que hace necesario que nos refiramos a sus criterios de interpretación y a los alcances de la revisión constitucional, como se verá luego.

En segundo lugar, expondremos acerca del recurso contencioso administrativo de anulación en sus diferentes facetas: Las acciones de impugnación en el Contencioso Administrativo, el recurso contencioso administrativo de anulación, el recurso contencioso administrativo de anulación y de condena, las demandas contra la Administración Pública, el contencioso administrativo de interpretación, el contencioso administrativo acumulado de amparo y de anulación, el recurso contencioso administrativo por conflicto de autoridades, el recurso contencioso administrativo de Carencia, Abstención o Negativa, o contra las conductas omisivas de la Administración y el recurso contencioso administrativo conjunto con acción de amparo constitucional. Para concluir, haremos una referencia a los tribunales contencioso administrativos.

1. La revisión constitucional como recurso y como potestad de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

La delimitación del objeto de la revisión constitucional está prevista en el ordinal 10° del artículo 336 de la Constitución, confiando esta misión a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la cual tiene la “voz última” en materia de interpretación constitucional, tal como lo dispone el artículo 335 de la Carta Magna.

La interpretación que realice esta Sala sobre normas y principios constitucionales es vinculante para las otras. Y para estos fines, se le asigna la facultad de revisar las decisiones “definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República” (artículo 336, ordinal 10) , de donde se ha venido creando una ficción según la cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia es una “Súper Sala” colocada por encima de las restantes Salas del Tribunal Supremo de Justicia, y que existe un recurso “extraordinario”, la revisión, que le permite conocer como Tribunal Constitucional y, además, como tribunal de instancia, de manera discrecional, de todo tipo de decisiones, desde las particulares hasta aquellas que por sus características involucren intereses económicos de grandes corporaciones, so pretexto de interpretar la constitución. A ello se añade la posibilidad de “revisar” aún de oficio, lo que significa un poder de control inédito, que ha llevado a la proliferación de recursos propuestos ante la Sala.

Esta supremacía de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para algunos, ha alterado el sano y deseado equilibrio que debe mantener el Máximo Tribunal, lo que produce un clima de inseguridad jurídica no cónsono con los principios democráticos de una sociedad civilizada y ha originado conflictos entre esta Sala y algunas de las otras en perjuicio del derecho a tutela judicial efectiva, como en la sentencia del 5.05.2003 (N° 1032, caso: Poliflex) mediante la cual declaró procedente una solicitud de revisión constitucional y anuló una decisión de la Sala de Casación Civil que había declarado inadmisible un recurso de casación.

No obstante, e independientemente de que lo deseable es que las “aguas vuelvan a su cauce”, lo cierto es que el recurso de revisión es aquel que tiene por objeto revisar las sentencias de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva; y esa atribución, como reza el artículo 335 de la Constitución, le compete a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del Tribunal Supremo de Justicia.

1.1. La revisión como potestad de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
Además de la competencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para conocer del recurso de revisión en los términos señalados, también ha asumido la potestad de anular decisiones de otras Salas. Así en sentencia de fecha 2 de marzo de 2000, proclamó que con la entrada en vigencia de la Constitución, surge la posibilidad de revisar una sentencia de amparo una vez agotada la doble instancia, sin necesidad de interponer una nueva acción de amparo. No obstante esta revisión está sometida a la discrecionalidad de la Sala, con fundamento en el artículo 336 numeral 10 de la Constitución .

Posteriormente, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia revisó su propio criterio en sentencia del 6 de febrero de 2001 estableció que, “sólo de manera extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional”, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia posee la potestad para revisar sentencias definitivamente firmes; a cuyo efecto señaló aquellas que pueden ser objeto de revisión:

1. “Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.
2. Las sentencias definitivamente firmes de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas por los tribunales de la República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.
3. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo impugnado.
4. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional».
Sin embargo, en otro caso y en contradicción con la propia limitación que se había impuesto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declaró procedente una solicitud de revisión constitucional y ha anulado distintas decisiones de las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia .

1.2. Alcances de la revisión constitucional

El argumento que utilizó la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para ejercer la facultad de revisión se encuentra en la decisión del 7 de junio de 2000 ( Nº 520) que predica que la facultad para revisar actos o sentencias aparece expuesta en la Exposición de Motivos de la Constitución vigente, cuando establece …”la facultad de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para revisar los actos o sentencias de las demás Salas del Tribunal Supremo que contraríen el texto fundamental o las interpretaciones que sobre normas o principios haya realizado esta Sala» .

Esto ha traído como consecuencia la modificación de la facultad exclusiva de la Sala Político Administrativo de avocarse a conocer asuntos que cursen en otros tribunales con la declaratoria de nulidad parcial del artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuando la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia dictaminó que esta potestad corresponde a todas las Salas . Según lo expuesto, si la Sala Político Administrativo se avoca a conocer de un determinado proceso judicial, su decisión puede ser anulada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, siguiendo la doctrina expuesta en la sentencia 1087 del 9 de mayo de 2003 .

2. Las acciones de impugnación en el contencioso administrativo. 

Las acciones de impugnación en el sistema contencioso administrativo han sido clasificadas de distintas formas desde sus inicios, por lo que podemos agruparlas en tres grandes períodos:

El primer período fue aquel en el cual se distinguía entre:
a) el recurso de plena jurisdicción y;
b) el recurso de nulidad.

Esta clasificación se origina en el Derecho Administrativo francés que distingue claramente entre ambos. Así, el recurso de plena jurisdicción es aquel a través del cual se busca única y exclusivamente la reparación de los daños producidos por la Administración, ésto es, la indemnización por daños y perjuicios, o el restablecimiento de una situación jurídica infringida; y el recurso de nulidad tiene por objeto exclusivamente la nulidad, es decir la extinción del acto administrativo impugnado, por adolecer el mismo de vicios de nulidad absoluta.

Esta clasificación distinguía tajantemente entre ambos recursos, por lo que no podía, a través del recurso de nulidad solicitarse la reparación del daño y perjuicio causado por el acto viciado, ni tampoco la indemnización de daños y perjuicios, ni el restablecimiento de la situación jurídica infringida. De ahí que, la doctrina y la jurisprudencia fueron avanzando en tal sentido, toda vez que esta separación tajante podía traer absurdos, como por ejemplo, el hecho de que se iba ante un Juez para solicitar la nulidad y se debía ir ante otro Juez, que no siempre podía ser el mismo (coincidir), que declarara la reparación del daño y perjuicio, es decir, conociera del recurso de plena jurisdicción y la sentencia podía ser contradictoria, es decir, podía darse el caso de que el Juez declarara válido el acto; es decir, confirmara el acto administrativo y declarara que no existía vicio de nulidad alguna; y sin embargo, el otro Juez declarara la procedencia de la reparación de los daños y perjuicios.

Todo ésto llevó a que la doctrina venezolana, representada por Hildegard Rondón de Sansó en la obra correspondiente al libro que recopilara la Procuraduría General de la República, denominado el Sistema Contencioso Administrativo en Venezuela, señalara que en lugar de recursos debía hablarse de acciones, y que las acciones podían ser:

a) Acciones de impugnación;
b) Acciones de condena y;
c) Acciones declarativas.

Dentro de las acciones de impugnación, según la mencionada autora, podían incluirse todas aquellas solicitudes de nulidad de los actos administrativos. Dentro de las acciones de condena, podían abarcarse todas aquellas que tuvieran por objeto la reparación de los daños y perjuicios, las indemnizaciones, el restablecimiento de las situaciones subjetivas infringidas; y, dentro de las acciones declarativas, aquellas dirigidas a la interpretación del significado o inteligencia de una norma, de una ley o de un contrato administrativo. El avance con respecto a la tesis anterior (la que distinguía entre el recurso de plena jurisdicción y el de nulidad, de forma absoluta), consistió en que se entendió que no solamente existían dos recursos tajantes sino que, podían existir una serie de recursos que iban a poder clasificarse a través de las distintas acciones y que podrían entonces coincidir distintos recursos dentro de una sola clasificación de acciones.

El tercer período, por su parte, se configura con la tesis del autor Allan Randolph Brewer Carías, quien, partiendo de la crítica que hacía la autora Hildegard Rondón de Sansó, por el hecho de señalar que no existían dos recursos tajantemente distintos, sino que existían acciones dentro de las cuales podían haber distintos recursos, efectúa una clasificación de las vías de impugnación en el contencioso administrativo muy amplia, que las podemos enunciar a continuación.

2.1. El recurso contencioso administrativo de anulación
El recurso Contencioso Administrativo de anulación, que puede clasificarse en:
A. El recurso contencioso administrativo de anulación de los actos administrativos de efectos particulares y;
B. El recurso contenciosos administrativo de anulación de los actos administrativos de efectos generales.

2.2. El recurso contencioso administrativo de anulación y de condena:

Mientras el primer grupo solamente tiene por objeto la anulación del acto administrativo, este recurso, además de la nulidad del acto administrativo, si ésta es declarada con lugar, a través del mismo escrito se puede solicitar la indemnización de los daños y perjuicios y el restablecimiento de las situaciones subjetivas infringidas. El avance con respecto a la clasificación originaria, es que ya no existe una acción de condena independiente, distinta, separada y autónoma del recurso de nulidad, sino que puede interponerse con el mismo escrito la acción de nulidad mas la acción de condena.

2.3. Las demandas contra la Administración Pública

En este caso, no existe un acto administrativo que impugnar, sino que se interpone una demanda contra la Administración; demanda de responsabilidad contractual o demanda de responsabilidad extracontractual, con el mismo alcance de las demandas en el área del derecho civil, con la única diferencia de que, en este caso, la demandada, es decir, la legitimada pasiva ha de hacer siempre la Administración; y en nuestro país la competencia, entre los distintos tribunales, será siempre de la jurisdicción contencioso administrativa también el área de las demandas y se repartirá dependiendo del monto de la demanda. Así, hasta un millón de bolívares, es competencia de los tribunales contenciosos administrativo regionales; de un millón de bolívares a cinco millones de bolívares, es competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y; de cinco millones de bolívares en adelante, la competencia es de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Como es lógico, actualmente la mayor parte de las demandas, sino todas, llegan a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, porque, vista la depreciación de la moneda, es muy poco factible que se interponga una demanda por un monto menor al de cinco millones de bolívares.

Para ejercer una demanda contra la Administración, debe, en la mayoría de los casos, agotarse el antejuicio administrativo, lo cual no implica una impugnación de acto administrativo alguno, sino un paso previo ante la misma, que incita a la resolución del asunto sin necesidad de acudir a los tribunales.

2.4. El recurso de interpretación

Es aquel que busca que se determine el significado e inteligencia de una norma o un contrato administrativo.

2.5. El recurso de amparo constitucional

Será catalogado como contencioso administrativo cuando se interponga conjuntamente con recurso contencioso administrativo de nulidad o con el recurso de Abstención o de carencia. De lo contrario, es un recurso de índole constitucional.

Este recurso ha sido denominado por la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y así acatado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, como Amparo Cautelar, porque se entiende que el amparo viene siendo una medida cautelar.

Las críticas a esta denominación la realiza la Dra. Hildegard Rondón de Sansó en su obra Amparo Constitucional y Amparo Contra los Actos de los Poderes Públicos; en las cuales la misma señala que el amparo no tiene carácter preventivo, sino carácter restablecedor, y que el tomar el amparo como una medida cautelar sería hacer renacer el artículo 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia declarara nulo por inconstitucional, por ser a su vez violatorio del derecho a la defensa.

2.6. El Recurso por Conflicto de Autoridad.

Es aquel que debe dirimirse cuando existe discrepancia con respecto a cuáles son los órganos competentes para realizar una determinada actuación, para dictar un acto administrativo, etc.

Como ejemplo de este recurso podríamos señalar aquél que dirima quién es el competente entre el Director de Minas del Ministerio de Energía y Minas o el Director del Ambiente del Ministerio del Ambiente para conocer sobre el otorgamiento de permisos en el área de minería.

2.7. El recurso contencioso administrativo de Carencia, Abstención o Negativa, o contra las conductas omisivas de la Administración.

El recurso de carencia, también llamado acción por omisión, abstención o negativa, o contra las conductas omisivas de la Administración.

El recurso de carencia busca que la Administración cumpla con una obligación de hacer que le correspondía legalmente. Se trata de una obligación que está prevista en la Ley, no en un contrato o en acto de rango sub-legal, sino en una norma, que exija a la Administración una determinada actuación y que la Administración omita su cumplimiento. El Juez entonces ordenará a la Administración que cumpla a través de la denominada acción de abstención, de carencia o de omisión, con su obligación.

2.8. El recurso contencioso administrativo conjunto con acción de amparo constitucional.

Conjuntamente con la acción de carencia también puede ejercerse un recurso de amparo constitucional, a pesar que en un principio la doctrina y la jurisprudencia lo negaron porque consideraban que el procedimiento sobre el amparo podía implicar el pronunciamiento sobre el fondo de la acción. Hoy en día la jurisprudencia y la doctrina admiten unánimemente la posibilidad del ejercicio conjunto de la acción de carencia con el recurso de amparo constitucional.

3. La jurisdicción contencioso administrativa.

Los recursos a los cuales hemos hecho referencia supra sólo pueden ser conocidos por la jurisdicción contencioso administrativa, pues la Administración tiene esa prerrogativa, esto es, la de ser juzgada por su juez especial, que es el juez contencioso administrativo. La jurisdicción contencioso administrativa en Venezuela, se divide en tres grandes grupos:

A) Los tribunales contencioso administrativo generales, que conocen de todas las materias contencioso administrativo;
B) Los tribunales contencioso administrativo especiales, que conocen de determinadas materias contencioso administrativo y;
C) Los tribunales contencioso administrativo eventuales, que sólo sirven de receptores de recursos para impedir el vencimiento del lapso para su interposición.

Lo anterior sólo constituye un primer barniz de conocimiento sobre la clasificación de los recursos constitucionales y contencioso administrativos en Venezuela, punto de partida para un posterior análisis o desarrollo. Esperamos que la sinopsis que precede refleje cabalmente el estado de los medios de impugnación en el derecho constitucional y contencioso administrativo venezolano.

BIBLIOGRAFIA

ESCOVAR LEÓN, Ramón. La potestad de revisión constitucional como Deus ex machina. Consultado en original.
RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Artículo publicado en la obra denominada «El Sistema Contencioso Administrativo en Venezuela». Publicación de la Procuraduría General de la República.
«El Amparo Constitucional». Editorial Arte. Caracas, Venezuela.
«El Amparo Contra los Actos de los Poderes Públicos». Editorial Arte. Caracas, Venezuela.

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